В условиях повсеместной информатизации всех отраслей экономики главным аспектом конкурентоспособности деятельности становится уровень автоматизации стандартных операционных процедур и оптимизации человеческих трудозатрат. В стремлении ликвидировать значительное отставание в производительности труда перед развитыми государствами Европы и Северной Америки крупными российскими компаниями активно ведется работа по внедрению принципов бережливого производства, подкрепленных соответствующими программными средствами.
Аналогичная работа по разработке и внедрению программных средств, направленных на сбор, обработку, хранение, а также на простой анализ информации, ведется в органах власти всех уровней. Однако внедряемые информационные системы как регионального, так и федерального уровня имеют узкую специализацию представляемых данных и жестко регламентированы на стадии проектирования сущности. Соответственно автоматизация процессов в них заключается только в осуществлении контроля за сроками представления информации и формировании сводных отчетов, установленных техническим заданием на разработку. Дальнейшая доработка функционала подобных систем либо связана со значительными дополнительными финансовыми затратами, либо технически невозможна.
Вместе с тем в органах государственной власти субъектов Российской Федерации имеется острая потребность в автоматизации информационного обмена с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, а последних, в свою очередь, с администрациями городских (сельских) поселений и управлениями сельскими территориями (городскими управами).
Таким образом, становится актуальной задача разработки и исследования инструментов для оптимизации информационного обмена между органами местного самоуправления и исполнительной власти субъекта РФ.
Цель исследования: совершенствование процесса информационного взаимодействия между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления за счет разработки методов, моделей и алгоритмов сбора и обработки разнородной информации.
Основные проблемы существующих подходов к организации информационного обмена в органах власти
Основной продукт деятельности любого органа власти заключается в максимально быстрой и точной обработке информации и выработке на ее основе управленческих, финансовых и социальных решений. Применение принципов бережливого производства в государственном и муниципальном управлении позволяет повысить его эффективность, качество оказываемых услуг, заинтересованность сотрудников, а также снизить затраты обеспечивая тем самым выполнение бюджетных ограничений. Данная концепция подтверждается опытом ее практической реализации в зарубежных странах. Особо широкое распространение технология бережливого производства получила в государственном секторе развитых стран, особенно в США, где приняты программы, направленные на повышение эффективности работы государственного аппарата, снижение издержек и ошибок в его работе. Экономический эффект от применения данной технологии менеджмента измеряется сотнями миллиардов долларов [1].
В Российской Федерации бережливое производство только начинает получать распространение в практике как коммерческих компаний, так и государственных структур [2]. Наиболее передовыми регионами России, внедряющими инструменты бережливого производства, являются: Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Кемеровская область, Белгородская область [3].
Внедрение бережливого производства предполагает модернизацию управления разнообразным набором информационных ресурсов, которая обусловлена необходимостью обеспечения возможности применения принципов бережливого управления информацией, к которым относятся: определение ценности продукта, определение потока создания ценности продукта, обеспечение непрерывного течения потока создания ценности продукта, вытягивание продукта и стремление к непрерывному совершенствованию [4]. В наибольшей степени это касается информационного обмена как между структурными подразделениями органа власти, так и между различными органами власти.
В среднем за месяц только один орган исполнительной власти области, с учетом еженедельного представления информации по отдельным формам, направляет в профильные структурные подразделения администраций муниципальных районов и городских округов области порядка 30 запросов с общим количеством полей ввода до 600 штук. Примерно половина запрашиваемой информации требует от исполнителей формирования аналогичных запросов в администрации поселений и управления сельскими территориями (городские управы). В связи с отсутствием регламентов по использованию специалистами программного обеспечения, а также зачастую и форм ввода в редактируемом формате, в адрес автора запроса поступает крайне неоднородная информация, требующая ручного свода и дополнительного анализа на корректность представляемых данных.
Также следует отметить, что обилие запросов в условиях разнородного информационного обмена крайне затрудняет осуществление контроля над сроками представления и корректностью представляемой информации, что значительно увеличивает риск ошибки при принятии решения.
Как видно из укрупненной структуры информационного обмена между органами местного самоуправления и органом исполнительной власти субъекта РФ, представленной на рис. 1, основным негативным аспектом последнего является повсеместное дублирование операций над одними и теми же данными на разных уровнях управления. Данный фактор, помимо простого удвоения временных затрат на выполнение задачи, зачастую приводит также и к искажению данных по мере их обработки специалистами, напрямую не взаимодействующими друг с другом.
Соответственно существующая структура информационного обмена характеризуется значительным уровнем потерь, выражающихся как в снижении ценности получаемой информации, так и в увеличении трудовых затрат.
Вместе с тем основной принцип концепции бережливого производства как раз заключается в предоставлении товаров и услуг высокого качества в минимальные сроки и с минимальными затратами всех видов ресурсов – временных, трудовых, природных и энергетических [5].
В целях определения механизма оптимизации изучаемого процесса в рамках исследования было проведено его картирование. В контексте инструментария бережливого производства задачей картирования является визуальное поэтапное отображение процесса для выявления потерь [6].
Построенная карта текущего состояния процесса информационного обмена между органом государственной власти субъекта и органами местного самоуправления выявила 3 циклических подпроцесса, связанных с соблюдением регламентных процедур документооборота. Это процесс взаимодействия сотрудника с отделом сопровождения документов (поиск ошибок в запросе, возврат на доработку), процесс согласования подготовленного документа с руководителем, а также процесс анализа представленной информации и формирование повторных запросов. Кроме того, были обозначены 11 проблем, приводящих к потерям времени:
- представление информации в формате, требующем ручного набора представленных данных;
- необходимость доработки запросов;
- отсутствие согласованных шаблонов запросов;
- трехступенчатое визирование стандартных запросов;
- несоблюдение исполнителями запрашиваемых форм представления информации;
- длительный поиск ответственного исполнителя;
- некорректность/неточность предоставленной информации;
- необходимость ручного копирования и форматирования информации для подготовки сводного ответа;
- необходимость поиска и ручного сохранения информации из системы электронного документооборота и различных электронных адресов.
Рис. 1. Существующая структура информационного обмена между органом исполнительной власти и органами местного самоуправления
Максимальная продолжительность протекания процесса составила более 1500 мин. рабочего времени.
Основные потери времени (до 840 минут) были связаны с проблемами свода, анализа, а также возврата на доработку некорректных данных.
Изучение используемых средств автоматизации, таких как АИС «Бюджетирование», ГИС «Инфоресурс», АИС «Региональный кадастр отходов», система электронного документооборота «Мотив», позволило выявить ряд концептуальных проблем существующего подхода:
- узкая специализация под ограниченный перечень полей данных;
- избыточный и сложный интерфейс;
- отсутствие или недостаточная информативность выгружаемых отчетов;
- отсутствие алгоритмов анализа данных.
Так, модульная ГИС «Инфоресурс» имеет возможность дополняться новыми категориями данных под нужды различных органов исполнительной власти, однако даже модульное расширение функционала допускается только на уровне разработчика и связано с материальными затратами, пусть и много меньшими, чем разработка новой системы. Кроме того, такое расширение связано с наличием большого количестве не используемых в конкретном модуле элементов управления, что несет дополнительные сложности при обучении персонала. Их отключение зачастую требует внесения изменений в ключевые модули приложения, в связи с чем не производится.
АИС «Бюджетирование» и АИС «Региональный кадастр отходов» изначально разработаны каждый под свою задачу с фиксированным набором представляемых данных, расширение которого связано с материальными затратами, сопоставимыми с разработкой нового приложения.
Проведенные исследования позволили построить модернизированную структуру информационного обмена, обобщенная схема которой представлена на рис. 2.
Как видно из схемы, модернизированная структура базируется на построении гибкого приложения, в рамках которого автор запроса должен иметь возможность самостоятельно создавать поля ввода информации, направлять запрос и получать по итогам сводную информацию, проверенную системой на корректность данных. Получатель запроса должен обладать функционалом, позволяющим делегировать как запрос целиком, так и отдельные его поля на нижестоящий уровень управления.
Рис. 2. Модернизированная структура информационного обмена между органом исполнительной власти и органами местного самоуправления
Рис. 3. Результаты работы программного обеспечения
Программная реализация
В рамках исследования авторами было разработано программное обеспечение, реализующее представленную схему информационного обмена. Спроектированная структура данных с преимущественным отношением «многие ко многим» позволяет автору запроса создавать неограниченное количество запросов и включенных в них полей, назначать получателей запросов и сроки представления информации. Кроме того, автор запроса, используя регулярные выражения, предусмотренные в языке html, может самостоятельно спроектировать и назначить маску ввода для каждого поля, тем самым ограничить допустимые для пользователя значения.
На рис. 3 продемонстрированы результаты функционирования программного обеспечения по итогам свода представленной исполнителями информации и экспорта в таблицу Excel.
По результатам тестовой эксплуатации разработанного программного обеспечения были проведены контрольные замеры времени протекания процесса, максимальные значения которых уже составили порядка 970 минут рабочего времени.
Выводы
В рамках проведенных исследований авторами были получены следующие результаты:
- проведено картирование процесса и разработана модернизированная схема информационного обмена между органом исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
- проведен анализ существующих подходов к автоматизации изучаемого процесса и выявлены их основные недостатки, требующие оптимизации;
- разработано программное обеспечение, реализующее представленную концепцию модернизированного информационного обмена между органом исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, при помощи которого достигнуто снижение времени протекания процесса в среднем на 47 % от значений, полученных на аналогичных запросах, направленных в органы местного самоуправления, до внедрения.