За последние два десятилетия в результате многократных реформ лесного хозяйства Российской Федерации лесное законодательство, в том числе в части охраны лесов от пожаров, претерпевало существенные изменения. Но принципиальные изменения, упразднившие практически полностью предшествующую нормативную базу, произошли в 2007 году, после принятия Лесного кодекса РФ и коренного реформирования лесного хозяйства как отрасли. Это породило множество «пробелов» в законодательно-правовой базе лесных отношений.
На данный момент основными законодательными актами Российской Федерации, определяющими действующую нормативно-правовую базу охраны лесов от пожаров, в рамках лесного законодательства являются:
– Лесной кодекс РФ (2006 г.) (в ред. ФЗ №133-ФЗ от 28.07.2012);
– Федеральный закон от 29.12.2010 № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. ФЗ №99-ФЗ от 04.05.2011) (в части введения лицензирования тушения лесных пожаров);
– приказ Рослесхоза от 28.02.2011 № 36 «Об организации охраны лесов от пожаров в 2011 году»;
– Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30.06.2007№417 (в ред. Постановления Правительства РФ №1128 от 01.11.2012);
– Постановление Правительства РФ от 25.04.2012 № 390 «Правила противопожарного режима в Российской Федерации» (аналог ранее утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 № 313 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации – ППБ 01-03).
В порядке восполнения «пробелов» федерального законодательства на уровне субъектов РФ также принят ряд законодательных актов в области охраны лесов от пожаров. Они не имеют унифицированного характера. В каждом регионе свой набор нормативно-законодательных актов, но в целом они имеют достаточно близкий подход к решению проблемы лесных пожаров.
Из главных недостатков законодательства федерального уровня необходимо отметить следующее. До 2007 г. охрана лесов от пожаров осуществлялась централизованно в рамках государственной лесной службы и в порядке ведения лесного хозяйства. В 2007 г. Лесной кодекс РФ упразднил централизованную службу охраны лесов от пожаров. Ответственность за охрану лесов была передана в субъекты РФ и осуществлялась в рамках лесохозяйственной деятельности. Субъекты РФ в большинстве оказались не готовы к осуществлению полноценной охраны лесов от пожаров, так как не имели для этих целей ни соответствующих средств, ни кадров, ни иных материально-технических возможностей, особенно для тушения пожаров на территории за пределами эксплуатационных лесов.
Действующее российское законодательство недостаточно четко разграничивает обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, собственников и арендаторов (земельных и лесных участков, строений), а также граждан по обеспечению пожарной безопасности. Поэтому не всегда ясно: кто именно отвечает за то, чтобы та или иная природная территория и даже населенный пункт не сгорели?
В целом за пожарную безопасность в стране отвечает Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Согласно действующему законодательству, МЧС России отвечает за выработку и реализацию государственной политики в области пожарной безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляет в этой области управление, координацию, контроль и надзор. С какого именно уровня чрезвычайной ситуации к тушению лесных пожаров подключается МЧС России – не совсем ясно. По закону – это должна быть чрезвычайная ситуация федерального уровня. А фактически, с учетом соглашений между МЧС России и регионами, ответственность за ликвидацию чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (к которым относятся практически любые лесные пожары) возлагается на МЧС России. Соглашения эти имеют не вполне ясный юридический статус. Руководство МЧС России, как правило, отрицает свою ответственность за тушение лесных пожаров.
Региональные органы управления лесами обеспечивают государственный пожарный надзор в лесах (кто и как осуществляет этот надзор определяется на региональном уровне). Меры пожарной безопасности в лесах, не переданных в аренду или постоянное пользование, и тушение лесных пожаров теоретически обеспечиваются или специализированными региональными организациями, или, если таковых нет, организациями, выигравшими право на заключение соответствующего государственного контракта. Фактически таких организаций нет и тушить лесные пожары некому.
Существуют разночтения по поводу того, какова роль арендаторов и других лесопользователей в борьбе с лесными пожарами: соответствующие обязанности у них возникают не немедленно после заключения договора аренды, а только после выполнения целого ряда бюрократических процедур (государственной регистрации договора, составления проекта освоения лесов и прохождения государственной экспертизы этого проекта). Кроме того, арендатор не вправе тушить лесные пожары, так как для этого требуется специальная лицензия. Самодеятельность и инициатива по тушению пожаров со стороны арендатора уголовно наказуемы.
Таким образом, в лесах и на других территориях за обеспечение пожарной безопасности отвечают разные люди и организации, и их действия регулируются разными законами и правилами. Чтобы избежать хаоса на уровне муниципальных районов и регионов, часто составляются планы совместных действий разных органов по борьбе с пожарами. Однако на деле эти планы носят формальный характер и остаются на бумаге. Передача части полномочий в области лесных отношений в субъекты РФ, в том числе охраны лесов от пожаров, ставит перед законодательством целый ряд пока неразрешимых вопросов, вносящих дезорганизацию в предупреждение и тушение лесных пожаров.
Отсутствие четкого разделения компетенции и ответственности субъектов лесных отношений в области мониторинга и тушения лесных пожаров предопределяет постоянное перекладывание на уровень субъекта РФ содержание лесопожарных формирований, средств пожаротушения, ПХС, налога на землю, имущество, недвижимость и т.д.
Большую озабоченность вызывает отсутствие нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации пожарной безопасности и органов, отвечающих за её обеспечение, на землях, не входящих в лесной фонд. Пожары, возникающие на землях запаса, никем не тушатся, противопожарные мероприятия на них не проводятся.
Федеральный закон № 442 вводит лицензирование деятельности по тушению лесных пожаров. Введение данной нормы оставляет лесных пожарных без реальной поддержки со стороны лесопользователей, так как никто не заставит лесопользователя получать лицензию на тушение пожаров (дорого, хлопотно, да и не нужно). Без лицензии лесопользователь не может быть привлечен на тушение лесных пожаров, тем более на смежной территории.
Ни в одном из действующих законодательных актов не прописан порядок привлечения (тем более мобилизации) населения на тушение лесных пожаров. В трактовке нового лесного и гражданского законодательств эта деятельность квалифицируется как незаконная. Никакими действующими нормативно-правовыми актами в области лесных отношений работа с населением в части противопожарной пропаганды и профилактики лесных пожаров, а также экологического воспитания не регулируется и не предусматривается.
Никакими действующими нормативно-правовыми актами в области лесных отношений не предусмотрено информирование населения о состоянии пожарной безопасности на землях лесного фонда, за исключением районов, где объявлена ЧС. Правительство РФ после катастрофических пожаров 2010 г. предпринимает энергичные шаги по совершенствованию лесоохранного законодательства, однако эти инициативы глохнут на местах.
За последние два года Правительство РФ и Рослесхоз утвердили некоторые законодательные акты по борьбе с лесными пожарами.
Однако по-прежнему остаются нерешенными многие направления развития законодательно-правового обеспечения охраны лесов от пожаров.