Проблема преобразования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации является одной из наиболее сложных задач экономического развития страны. Несмотря на определённые достижения в регулировании финансовых взаимоотношений федерации и регионов, практика бюджетного регулирования субъектов РФ и муниципальных образований нуждается в дальнейшем совершенствовании. Межбюджетное регулирование регионов служит обеспечению бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них расходных полномочий.
В настоящее время процесс реформирования межбюджетных отношений протекает в сложных условиях, что отражается как на параметрах консолидированного бюджета России в целом, так и на показателях бюджета каждого субъекта федерации. В последние годы наблюдается устойчивая тенденция снижения удельного веса собственных доходов в консолидированных бюджетах территорий, прежде всего из-за внесенных изменений в федеральное налоговое и бюджетное законодательство. Так, за последние десять лет число закрепленных федеральных налогов уменьшилось с 19 до 10, региональных – с 6 до 3, а муниципальных – с 20 до 2. Именно поэтому с каждым годом увеличивается количество регионов и муниципалитетов реципиентов при параллельном росте перечня решения вопросов по расходным полномочиям субъектов Федерации с 2003 г. по 2007 г., с 43 пунктов до 76 соответственно [1].
На формирование межбюджетного взаимодействия между различными бюджетами бюджетной системы РФ огромное влияние оказывают налоговые и неналоговые доходы, которые составляют основу доходной части бюджета. Уровень и структура налоговых доходов определяется действующим налогово-бюджетным законодательством, которое претерпевало множество изменений: в основном данные изменения касаются пересмотра налоговых ставок.
Несмотря на внесенные изменения, проблемы в сфере межбюджетных отношений остаются нерешенными. В связи с существованием различных налоговых преференций бюджеты не получают достаточного количества налоговых поступлений, являющихся основными источниками формирования доходной части бюджетов. Поэтому необходимы дальнейшие преобразования налогово-бюджетного законодательства, но уже в свете перераспределения самих налоговых источников. Данные изменения необходимо проводить исходя из принципов четкого распределения ответственности между уровнями органов власти, а также разграничения источников доходов.
В части распределения расходных обязательств органам власти, на наш взгляд, необходимо согласовать вопросы предоставления услуг:
1. какие услуги можно передать в частный сектор;
2. какие услуги и в каком объеме будут финансироваться из бюджета;
3. ответственности за нормативно-правовое регулирование и стандарты предоставления, а также за финансирование и организацию предоставления бюджетных услуг.
Такое согласование должно учитывать особенности уровней бюджетной системы, а также особенности каждой территориальной единицы государства. Помимо этого, необходимо обоснование целесообразности решений данных вопросов и социальной значимости. Стандарты предоставления услуг должны определяться доступностью услуги для населения, а также эффективностью работы служащих, предоставляющих услуги.
Необходимым является также разграничение источников налоговых доходов бюджетов разных уровней, причем на постоянной основе и соразмерно темпам и особенностям социально-экономического развития территорий в зависимости от уровня устойчивости бюджетов [2]. Причем перераспределение должно проходить в двустороннем направлении: сверху вниз и снизу вверх [3].
Однако реформирование налогово-бюджетного законодательства привело к тому, что из числа местных бюджетов исключены ряд налоговых источников доходов, которые поступают в региональные, и большая часть в федеральный бюджеты. В субъектах федерации и в отдельном муниципальном образовании, в частности, возникает ситуация, когда собственных доходов бюджета не хватает на реализацию всех возложенных на него расходных обязательств. Система межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью централизации средств на федеральном уровне и тенденцией увеличения объема финансовой помощи региональным и местным бюджетам из федерального бюджета, что создает высокую степень несбалансированности значительной части местных бюджетов и региональных бюджетов.
Для дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений предполагается в ключе основных направлений бюджетной политики решить следующие задачи:
• обеспечить перераспределение полномочий между уровнями публичной власти;
• обеспечить сбалансированность бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов, а также стимулирования по наращиванию доходной базы региональных и местных бюджетов;
• укрупнить межбюджетные трансферты в рамках ключевых направлений государственной политики;
• повысить предсказуемость распределения межбюджетных трансфертов.
Целесообразно также стимулирование субъектов и муниципалитетов развивать свою территорию с позиции «товара»: необходимо грамотное использование инструментов территориального маркетинга, брендинга для привлечения дополнительных внебюджетных средств с целью снижения зависимости бюджетов от вышестоящих уровней и обезопасить себя от нестабильной ситуации с налоговыми источниками.
Вышеназванные проблемы затрагивают вопросы обеспечения социальной сферы субъектов на муниципальном уровне, которые не всегда можно оценить количественными показателями, следовательно, имеют ряд качественных характеристик. Существующие методы анализа управления процессами распределения трансфертов между в субъектами Российской Федерации не могут охватить весь спектр качественных показателей, поэтому необходима такая технология исследования и анализа, которая сможет установить причинно-следственные связи в условиях неопределенности, ограниченности времени.
Классические методы анализа и принятия решений не показывают глубину взаимосвязи факторов, влияющих на систему управления межбюджетными отношениями, и не дают возможности находить такие управленческие решения, которые могли бы обеспечить эффективное функционирование и развитие данного сектора экономики региона. Исследование закономерностей функционирования, развития системы управления межбюджетными отношениями невозможно произвести единственным методом, поэтому необходима комплексная методика – система методов, приемов, зависящих от целей и аспектов исследования, причем важен учет всей совокупности социально-экономических факторов функционирования данной системы, а также важен именно системный подход к исследованию, рассмотрению системы управления межбюджетными отношениями и разрешению проблем ее развития, на всех уровнях организации власти. В настоящее время не существует подобной методики в рамках системного подхода.
В этих целях предлагается комплексное применение когнитивного подхода, рефлексивного управления [4], сценарного анализа к исследованию, основанных на постепенной формализации задач с помощью когнитивной структуризации знаний эксперта. Данный подход включает когнитивный анализ и разрабатываемые на его основе когнитивные технологии – современные информационные технологии системного анализа.
Исследование выполнено в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг.; проект «Методология моделирования межбюджетных отношений в системе социально-экономического развития региона» №14.A18.21.0701.