Конституция РФ федеративна, и основной идеологический заряд находится в разделе «Основы конституционного строя». В числе закрепленных в нем ключевых признаков российского федерализма - распространение суверенитета Российской Федерации и верховенство Конституции и федеральных законов РФ на всей территории государства (статья 4); непротиворечивость законов и иных нормативных актов РФ и ее субъектов, равноправие последних «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти» (статья 5); равенство прав, свобод и обязанностей граждан на всей территории страны (статья 6). Принципиально важны конституционные нормы о государственном уровне власти субъектов Федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и субфедеральными уровнями государственной власти в соответствие с Конституцией РФ. Естественно, что реализация перечисленных принципов федерализма оказалось делом не менее сложным, нежели воплощение в жизнь декларированного Конституцией РФ функционирования России как демократического, правового и социального государства. Проблемы сразу же возникли в связи с «тотальной суверенизацией» регионов. В подобной специфической обстановке обозначился реальный федерализм, который характеризовался соединением типичных признаков организации большинства федеративных государств с такими особенностями, как: статусная асимметрия (шесть различных типов государственных, республиканских и «рядовых» субъектов РФ; акцентированная национальная «окрашенность» (32 субъекта РФ, т.е. каждый третий, образованы по национально-этническим основаниям); неупорядоченность конструкции (несколько самостоятельных субъектов входят в состав других субъектов, два субъекта имеют административные центры на территории другого субъекта и т.п.); несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ; чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений и соответствующая возможность нарушений общего порядка взаимоотношений в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сферах.
Эти характерные черты российского реального федерализма продолжают определять содержание проблем внутренней государственной политики и государственного устройства, в том числе основной проблемы децентрализации управления - фактического разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти РФ и ее субъектами, а также органами местного самоуправления.
В последнее годы проводится активная работа по упорядочению федеративных отношений, в частности региональное законодательство приводится в полное соответствие с федеральным. Данный процесс привел к негативной оценке значимости регионального законодательства, оно попросту становилось излишним. Между тем его наличие - главная конституционная составляющая самостоятельности субъектов РФ, а значит и федерализма вообще, непременное и важнейшее условие его существования.
Наибольшая подвижка в трансформации реального федерализма связана с предпринятой «центром» полной ревизией разграничения предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти. На нынешнем этапе межбюджетных отношений происходит установление нового порядка в разграничении расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы. Однако «центр» занимает доминирующую позицию в этом процессе, что ставит под сомнение жизнеспособность федерации. Поскольку эффективность государственной власти зависит как от степени обоснованности разграничения ее функций по уровням, так и от того, на сколько четко организовано согласование интересов и конструктивное межуровневое воздействие. Отсутствие механизмов осуществления и юридического оформления результатов взаимодействия органов власти разных уровней приводит к развитию малоэффективных и юридически не безупречных неформальных отношений, что не позволяет своевременно решать массу острейших проблем финансово-экономического и социального характера, что негативно сказывается на общественно-политическом климате в стране.
Особо острой для Российской Федерации является проблема фактических социально-экономических асимметрий субъектов РФ: соответствующие различия не только аномальны, но и, несмотря на многолетнюю практику федерального «выравнивания», не обнаруживают признаков сокращения. Действительно не в проценты а «в разы» различаются субъектов РФ по доходам населения, насыщенности дорогами и иными коммуникациями, по энерго-, водо- и топливоснабжению и прочим базовым условиям жизнеобеспечения. Межрегиональная асимметрия напрямую не зависит от территориальной удаленности сравниваемых субъектов РФ.
Политика «выравнивания» как идеология государственного воздействия на параметры функционирования отдельных регионов используется в различных масштабах и в отношении разных групп таких параметров. В России «выравнивание» осуществляется, преимущественно, селективно, применительно к отдельным территориям (например, путем разработки и реализации соответствующих программ), а на общегосударственном уровне - в аспекте «бюджетной обеспеченности» населения, т.е. по важному, но вовсе не определяющему параметру социальной стабильности.
Поскольку социально-экономическая и статусная асимметрия субъектов РФ служит постоянным поводом для политических, социальных и бюджетно-финансовых перенапряжений, «центром» применялась и до сих пор применяется политика «выравнивания» с помощью системы распределения части средств федерального бюджета в виде трансфертов и других видов финансовой поддержки дотационных регионов. С этой же целью в последние годы разработана и реализуется Федеральная программа уменьшения социально-экономической асимметрии субъектов РФ.
Наряду с этим очевиден другой - радикальный - способ сокращения региональной асимметрии, состоящий в сокращении количества субъектов РФ, в формировании такой их структуры, где наиболее проблемные и относительно благополучные субъекты РФ слились бы воедино, обеспечив статистическое усреднение положительных и отрицательных показателей прежних регионов на новом (более крупном) пространстве.
Однако эта процедура требует серьезной оценки эффективности объединения субъектов, их экономических перспектив, политических преобразований. Необходимо собрать довольно емкий пакет документов, в том числе Прогноз социально-экономических последствий объединений субъектов. При определении «результативности» объединения нельзя не отметить: оценки ожидаемых последствий образования нового субъекта РФ, как и любые другие оценки региональных ситуаций, являются множественными, характеризуют разные стороны проблемы и лишь формально могут быть агрегированы в единый, интегральный оценочный показатель. Так, в результате объединения регионов бюджетная обеспеченность населения может снизиться (например, в связи со снижением поддержки депрессивной части нового субъекта РФ), а доходы населения - возрасти. Позитивный эффект, как и отрицательные последствия объединения регионов, проявятся в самых различных сферах, причем в тех или иных случаях объединения регионов позитивные и негативные сдвиги могут существенно разниться. Так же следует учитывать и статус региона, как экономический, так и политический, в частности объединение «равных» регионов будет связано с гораздо большими политическими проблемами, нежели объединение относительно благополучного региона с каким-либо, размещенным на его территории явно депрессивным автономным округом.
Опыт принятия первого федерального конституционального закона о реальном объединении субъектов РФ позволяет сделать определенные выводы, способные содействовать совершенствованию и расширению практики региональных укрупнений:
- на стадии проведения референдума следует исключать любые возможности влияния на принятие решений о будущем объединении субъектов РФ путем необоснованных обещаний сокрытия от населения всей информации о плюсах и минусах объединения (в том числе в вопросах бюджетной обеспеченности дотационных территорий);
- необходимо максимально развернуто раскрыть содержание понятия «особый статус», распространяя его не только на территорию одного из объединившихся регионов, а на всю территорию нового субъекта;
- необходимо сразу же увязать потерю прежними субъектами РФ своего государственного статуса с формированием на территории одного из них новой структуры муниципальных образований;
- Конституция РФ и федеральное законодательство допускают лишь образование нового субъекта Федерации на основе объединения прежних, а разъединение практически исключено.
Библиографическая ссылка
Ю М.С., Соломко И.М. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА // Современные наукоемкие технологии. – 2005. – № 7. – С. 86-87;URL: https://top-technologies.ru/ru/article/view?id=23420 (дата обращения: 21.11.2024).