Научный журнал

Современные наукоемкие технологии

ISSN 1812-7320

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 0,940

• Авторы
• Файлы

Молчанова М.Ю.

Статья в формате PDF

137 KB

Стандарты Лимской декларации руководящих принципов контроля ИНТОСАИ рекомендуют аудит эффективности использовать параллельно с традиционным контролем целевого использования государственных средств, оценивая конечные результаты осуществляемых государством расходов. Аудит эффективности призван улучшить качественные характеристики процесса функционирования государственного и муниципального секторов экономики и, как форма финансового контроля, направлен на создание механизмов оценки результативности управления финансовыми потоками в экономике общественного сектора.

Внедрение аудита эффективности расходования бюджетных средств на практике связано с решением ряда проблем. Прежде всего, это понятие не раскрывается в Бюджетном кодексе. Бюджетный кодекс не содержит и определение «неэффективное расходование», отсутствует противоправность неэффективного использования средств в перечне оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (ст.283 БК РФ). Закон РФ о финансовом контроле, который будет содержать данные понятия, до сих пор не принят.

Сегодня не создано четких критериев, позволяющих оценить эффективность использования бюджетных средств: отсутствует система показателей для различных объектов и предметов контроля. Так, Методика Счетной палаты РФ не содержит алгоритмов проведения аудита эффективности в конкретных ситуациях, каждая из которых имеет свое специфическое содержание. Методика устанавливает лишь основные правила и процедуры, требования и рекомендации по проведению любых проверок эффективности использования государственных и муниципальных средств.

Существуют отдельные методики, которые используют контрольные органы различных территорий (Вологодская, Самарская области, республика Чувашия) для оценки эффективности использования бюджетных средств. В Пермской области разработаны Методика оценки и рейтингования областных целевых программ и Методика определения эффективности оказания бюджетных услуг. При этом в каждой методике понятие эффективности трактуется субъектами РФ по-разному. Это связано, прежде всего, с неоднозначностью существующих определений категории эффективности.

Эффективность в качестве экономической категории трактуется как мера, и она имеет количественные и качественные показатели. Оценка же параметров результата эффективности различна как для субъектов разного уровня экономических отношений, так и для разных субъектов одного уровня. Различие интересов индивида и хозяйствующего субъекта, хозяйствующего субъекта и территории, территории и общества в целом позволяют признать в качестве критерия эффективности в общественном секторе Парето-улучшения, т.е. такие изменения в экономике, в результате которых происходит повышение благосостояния хотя бы одного или нескольких граждан без одновременного ухудшения благосостояния другого. При этом государство должно действовать только в тех сферах экономики общественного сектора, в которых сам рынок неэффективен - в противном случае действия государства не создадут Парето-улучшений.

В общественном секторе рыночной экономики категория эффективность представляется многоаспектной и включающей как экономическую, так и социальную составляющие. Экономическая эффективность является соотношением результата (производство определенного объема продукции, работ или предоставление услуг соответствующего качества) к затратам или ресурсам. Социальная эффективность связана с реализацией органами управления своих внешних и внутренних функций и оценивается, прежде всего, конечным социальным эффектом для общества в целом или определенной части населения.

Данный подход в той или иной степени активно используется практиками при разработке регламента проведения аудита эффективности расходования бюджетных средств. Так в методиках Самарской области, Чувашской республики выделяются индикаторы оценки экономической эффективности: индикаторы стоимости, показывающие объем бюджетных расходов на производство бюджетной услуги. Методика, применяемая в Волгоградской области использует индикаторы оценки социальной эффективности.

В используемой Пермской областью методике определения эффективности оказания бюджетных услуг сделана попытка связать аудит эффективности бюджетных средств с определением как экономической, так и социальной эффективности. Для этого выделены показатели непосредственного результата, которые характеризуют результат деятельности организации; показатели использования ресурсов, которые определяют объем и интенсивность использования бюджетных средств; и показатели конечного эффекта, которые используются при расчете социальной эффективности. Методика оценки и рейтингования областных целевых программ, также дает им качественную характеристику по шкале «эффективная - умеренно эффективная - адекватная - неэффективная».

Проводя аудит эффективности расходования средств бюджета необходимо определить аспекты проводимого анализа. На уровне федерации эффективность использования бюджетных средств, безусловно, необходимо оценивать степенью достижения стратегических целей развития общества. Но при этом аудит эффективности расходования средств федерального бюджета, помимо оценки целей проводимой политики и ее практических результатов, должен включать и анализ материалов и информации, лежащей в основе принятия тех или иных решений. Однако эффективность расходования средств неправильно сводить к обоснованности их расходования, ибо это понятия не тождественные, а взаимосвязанные. Цель аудита эффективности не в обосновании правильности расходования бюджетных средств (это вопрос разграничения полномочий, соответствия функций органа власти составу и структуре бюджета, соответствия принятого финансового плана произведенным расходам и т.д.), а в оценке результативности произведенных расходов на основе отчетных данных после осуществления финансирования.

Аудит эффективности расходования средств бюджета рассматривается и в качестве направления совершенствования государственного и муниципального финансового контроля. К достоинствам такого контроля относят:

- расширение границ финансового контроля за пределы формальных оценок распределения ресурсов до улучшения экономических объектов их осваивающих;

- комплексный анализ причин неэффективного использования бюджетных средств в разрезе их получателей;

- создание условий для борьбы с коррупцией в органах власти путем предоставления информации об использовании бюджетных средств;

- предоставление законодательным органам власти возможности оценить результативность принятия решений по регулированию бюджетного процесса;

- обеспечение органов исполнительной власти информацией и рекомендациями по повышению эффективности использования ресурсов;

- воздействие на разработку стратегических решений в области финансовой политики.

Однако эта форма контроля не в состоянии решать задачи в области повышения эффективности самих получателей финансовых ресурсов с одновременным ужесточением их ответственности.

Существующие международной практике методы измерения эффективности деятельности по управлению расходами в общественном секторе (регрессионный анализ, анализ индексов, анализ пакетов данных) используются лишь по отношению к производственным организациям общественного сектора.

При оказании услуг агентствами в общественном секторе для измерения эффективности эти методы корректируются. Причина в том, что результат в экономике общественного сектора определить очень сложно, а порой невозможно. Эффективность тогда рассматривается либо как достижение каких-либо показателей (метод «затраты - результат»); либо находится такой вариант развития, который минимизирует затраты в рамках поставленной цели («затраты - эффективность»); либо формируется вектор показателей-индикаторов, косвенно характеризующих результат, дается некая оценка («векторный»); либо сравниваются ожидаемые и фактические результаты деятельности органов власти («индексный» метод).

Оценить эффективность расходования бюджетных средств с точки зрения конечных результатов задача не простая. Самый яркий пример - использование в процессе деятельности бюджетной организацией как бюджетных так и внебюджетных средств. Выделить же степень зависимости конечных результатов состояния получателей общественных благ непосредственно от финансирования бюджетных средств, очень сложно. Нам представляется возможным рассмотреть подход к оценке эффективности расходования бюджетных средств, при котором показатели эффективности деятельности конкретного получателя бюджетных средств сравниваются с аналогичными показателями организации данной функциональной сферы, подобных звеньев бюджетной системы или со среднеотраслевыми показателями.

Показатели эффективности использования бюджетных средств должны включать как показатели экономической, так и социальной эффективности. При определении показателей существуют следующие трудности:

1. необходимо сформировать такие показатели, которые отразили бы цель расходования бюджетных средств;
2. нужно выбирать только те показатели, которые отражают высокую степень зависимости результата оказания услуг от деятельности организации, представляющей бюджетную услугу;
3. имеет место временной лаг между финансированием оказания услуги и возникновением эффекта от ее оказания;
4. сбор и анализ информации сам по себе требует затрат, и поэтому нужен компромисс между полнотой и стоимостью ее оценки.

Критерием эффективного (неэффективного) использования бюджетных средств будет являться степень использования потенциала предприятия через сравнение с соответствующими средними показателями подобных организаций той же функциональной сферы бюджетной системы. Для оценки эффективности необходимо сопоставлять показатели различных организаций, следовательно, они должны быть относительными, и по возможности не зависеть от размеров организации, объемов оказания услуг и т.д.

Предлагаем все расходы сгруппировать по статьям бюджетной классификации:

1. расходы на оплату труда и начисления на оплату труда, в т.ч.:

1.1. заработная плата;

1.2. прочие выплаты;

2. приобретение услуг, в т.ч.:

2.1. услуги связи;

2.2. транспортные услуги;

2.3. коммунальные услуги;

2.4. арендная плата за пользование имуществом;

2.5. услуги по содержанию имущества;

3. обслуживание долговых обязательств;

4. безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям;

5. безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам;

6. социальное обеспечение, в т.ч.:

6.1. пособия по социальному страхованию населения;

6.2. пособия по социальной помощи населению;

7. поступление нефинансовых активов, в т.ч.:

7.1. увеличение стоимости основных средств, в т.ч.:

7.1.1. мягкий инвентарь и обмундирование;

7.1.2. приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования;

7.1.3. строительство;

7.2. увеличение стоимости нематериальных активов;

7.3. увеличение стоимости материальных запасов, в т.ч.;

7.2.1. медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы;

7.2.2. продукты питания;

7.2.3. оплата горюче-смазочных материалов;

8. увеличение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам;

9. уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам;

10. выбытие финансовых активов, в т.ч.;

10.1. уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам;

11. прочие расходы.

Кроме того, расходы получателей бюджетных средств должны быть подразделены на текущие и капитальные, зависящие и не зависящие от показателей сети, штатов, контингентов. Особенности оценки эффективности расходования бюджетных средств определяются разделением расходов на текущие и капитальные.

Текущие расходы направлены на приобретение материальных ценностей, которые полностью потребляются в течении года и в основном, зависят от показателей сети, штатов, контингента. Предлагается для расчета относительных показателей их использования следующий алгоритм: в числителе - сумма соответствующих профинансированных бюджетных средств по каждому виду расходов, в знаменателе - фактор, от которого зависит объем этой суммы. Для адекватности выбора фактора может быть использованы коэффициенты корреляции, или экспертный метод. Например, показатель эффективности расходования бюджетных средств на питание в учреждениях здравоохранения будет рассчитываться отношением суммы расходов на питание к количеству койко-дней.

Капитальные расходы связаны с приобретением материальных ценностей, продолжающих функционировать и за пределами отчетного года. В текущем году финансируется только их прирост. Предоставление бюджетных услуг ведется с использованием всех имеющихся мощностей: как поступивших в отчетном периоде, так и в предыдущие годы. В этом случае представляется целесообразнее использовать для оценки эффективности расходования бюджетных средств не абсолютные суммы, а приростные значения: в числителе - сумма расходов по конкретному виду ресурсов (например, увеличение стоимости основных фондов), в знаменателе - прирост среднегодового объема предоставленных бюджетных услуг. Возможен вариант расчета - отношение стоимости основных средств на конец отчетного периода к объемным показателям. Тогда критерием оценки эффективности расходования средств будет являться наличие обстоятельств, подтверждающих необходимость и целесообразность подобных расходов (в сравнении с показателями аналогичных организаций).

Для расчета эффективности использования тех бюджетных ресурсов, которые не зависят от каких-либо конкретных показателей, может применяться соотнесение этих статей расходов с другими.

Показатели социальной эффективности специфичны для каждой функциональной области. Поэтому для применения методики оценки эффективности использования бюджетных ресурсов, предварительно необходимо по каждой конкретной функциональной сфере бюджетной системы:

1. сформулировать основные показатели эффективности с учетом вышеизложенных подходов и требований;
2. рассчитать их среднее значение.

Такой расчет в Пермской области предполагается возложить на соответствующие ведомства, которые производят свод информации по подведомственным организациям и проводить ежегодно параллельно с расчетом сводных балансов по отдельным направлениям расходования, устанавливать среднее значение на следующий отчетный период. Данная методика в Пермской области была конкретизирована и успешно апробирована на примере дошкольных учреждений.

Оценку эффективности использования бюджетных средств, как степени достижения требуемого результата, необходимо проводить путем сравнения фактических расходов, т.е. действительных затрат учреждений, оформленных соответствующим образом. Кассовые расходы, контролируются на соответствие в целом по смете и по отдельным статьям расходов. Расчет фактических значений показателей для исследуемой организации производится с использованием соответствующих документов и материалов.

Алгоритм определения эффективности расходования бюджетных средств предлагается следующий: производится сравнение фактического значения показателя и его среднего значения по соответствующей функциональной области расходов. Затем рассчитывается отклонения фактического показателя от его среднего значения в процентах. Если отклонение составляет свыше 33%, оно признается существенным и здесь необходима более тщательная проверка соответствующих элементов расходов с выявлением причин подобных отклонений. Критерии могут изменяться для каждого конкретного случая. Показатели эффективности - это индикаторы, указывающие на существование повышенного риска неэффективного использования бюджетных средств в конкретной функциональной области и позволяют проверяющим органам сосредоточить внимание на узких местах.

Схема организации проверки по оценки эффективности использования бюджетных средств предлагается следующей:

1.сбор необходимых документов и иных источников информации;

2.расчет фактических значений соответствующих показателей, которые относятся к той функциональной сфере, к которой принадлежит организация;

3.сравнение данных показателей со средними по аналогичной сфере;

4.определение зон повышенного риска;

5.анализ существенных отклонений:

• определение того, имеют ли эти причины отклонений случайный характер, или они свидетельствуют о наличии общей или системной проблемы в деятельности организации;
• оценку фактического или возможного влияния данной проблемы на результаты в оцениваемой сфере деятельности получателя бюджетных средств;
• анализ возможности устранения выявленной проблемы самой организацией, ибо он может быть результатом действий или событий, от нее не зависящих;

6. составление акта проверки эффективности расходования бюджетных средств;

7. согласование разногласий;

8. составление заключения по итогам проверки;

9. подготовка рекомендаций.

Работа опубликована при поддержке РГНФ 05-02-82201 а/У.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Лимская декларация руководящих принципов контроля: Принята 1Х Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г.Лиме в 1977г.
2. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. №145 - ФЗ.
3. Методика оценки и рейтингования областных целевых программ: Распоряжение губернатора Пермской области от 24 мая 2004 г. №264-р.
4. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств: Протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. №13.
5. Об утверждении методик и порядка: Постановление правительства Волгоградской области от 30 сентября 2002г. №619.
6. Об утверждении методики определения эффективности оказания бюджетных услуг и мерах по ее внедрению в практику бюджетного планирования и исполнения бюджета Пермской области: Указ губернатора Пермской области от 30 июня 2004г. №93.
7. Об утверждении положения о методике проведения оценки результативности и эффективности произведенных расходов республиканского бюджета Чувашской республики: Постановление кабинета министров Чувашской республики №206 от 14 сентября 2001 г.
8. Об утверждении порядка оценки результативности и эффективности расходов областного бюджета: Постановление губернатора Самарской области от 30 сентября 2002 г. №323.
9. Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: Приказ Министра финансов РФ от 10 декабря 2004 г. №114н.

Библиографическая ссылка