Практика показывает, что если администрация муниципального образования не планирует свои действия в долгосрочном периоде, то развитие территории станет хаотичным, а управление превратиться в реагирование на изменение внешних и внутренних факторов, субъектом управления фактически будет являться не аппарат администрации, а случайный процесс. При отсутствии генеральной и четко сформулированных основных целей возникает множество неразрешимых проблем по координации разрозненных отраслевых планов и проектов, по четкому видению путей развития, по сплочению и мотивации исполнителей, имеющих различные интересы (например, коллектив администрации, общественность, бизнес и др.). В конце концов, как оценить эффективность управления и достигнуть перспектив, которые с первого рассмотрения могут казаться нереальными.
Как известно, цель - это идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния объекта управления, представление о том, каким он должен быть. Генеральной целью стратегического планирования и управления территорией, безусловно, является высокий уровень качества жизни населения, который может быть достигнут через социально-экономическое развитие муниципального образования. Качество жизни определяется как степень удовлетворения потребностей и реализации интересов человека. Оно включает в себя и уровень жизни как характеристику удовлетворения материальных и социальных потребностей, и образ жизни как деятельность людей в соответствии (или несоответствии) с общепринятыми в конкретном обществе ценностями. Такое определение позволяет рассматривать качество жизни как функцию и как результат жизнедеятельности человека, который определяется реализуемым потенциалом человека в существующих условиях. Отсюда измерение этого потенциала является одновременно и оценкой качества жизни.
В структуре качества жизни выделяют три составляющие - качество населения, благосостояние населения и качество социальной сферы. Качество населения отражает свойства воспроизводства и физического здоровья (ожидаемая продолжительность жизни, рождаемость, смертность), способность образовывать и сохранять семьи (брачность, детность), уровень образования и культуры, уровень квалификации. Благосостояние населения представлено основными показателями уровня жизни и отражает степень удовлетворения его материальных и духовных потребностей (реальные доходы, их дифференциация, уровень потребления благ и услуг, обеспеченность жильем и собственностью, уровень обеспечения мощностями инфраструктуры общества). Качество социальной сферы можно оценить уровнем условий труда, социальной защиты, физической и имущественной безопасности каждого члена общества.
Мониторинг и учет в управлении системы важнейших показателей качества жизни населения муниципальных образований позволяет выявлять основные проблемы социального развития, обусловленных как общим состоянием экономики страны, ходом и результатами экономических реформ, так и состоянием материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления.
Очевидно, что исследовать всю систему показателей качества жизни населения региона в рамках одной статьи невозможно, поэтому остановимся на нескольких.. Так, оценка показателей качества населения приводит к заключению, что большинство муниципальных образований Республики Мордовия характеризуются низкими параметрами воспроизводства населения, сокращением его общей численности, общим катастрофическим снижением продолжительности жизни. К числу наиболее выраженных признаков негативных тенденций в формировании населения и перекосов в структуре можно отнести следующие:
- характерное для последних лет сокращение рождаемости: в 3,1 раза с 1960 г. к 2003 г. (с 27.4 до 8,4 человек на 1000 населения), на 37 % с 1990 г.;
- высокий уровень смертности, который вырос в 2,3 раза с 1960 г. и на 51 % с 1990 г.
- сокращение естественного прироста населения с 20 человек на 1000 населения в 1960 г. до 2 человек в 1990 г., и тенденции убыли населения с 1992 г., которая в настоящее время составляет 8,8 человек;
- превышение с 1992 г. уровня общей смертности населения над уровнем рождаемости, составляющее в последние годы 2 раза.
Если средние показатели демографической ситуации в Мордовии кризисные, то их уровень в отдельных муниципальных образованиях катастрофичен. Размах вариации числа родившихся на 1000 населения составляет 45 %, числа умерших - в 2,3 раза. В Кочкуровском и Ковылкинском районах число умерших более чем в 3,5 раза превышает число родившихся. Продолжает ухудшаться возрастная структура населения. В Ковылкинском и Большеберезниковском районах населения в трудоспособном возрасте менее 50 %. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении в Республике Мордовия составляет 60 лет для мужчин и 74 года для женщин и по сравнению с 1990 г. произошло ее сокращение соответственно на 5 и 1,8 года.
Динамические ухудшения последних лет являются причиной ярко выраженных факторов отрицательного воздействия на демографическую ситуацию, среди которых: снижение уровня благосостояния, ухудшение питания, условий труда на предприятиях, бытовых условий, экологической среды, недостаток физической активности, снижение уровня медицинского обслуживания, увеличение напряженности ритма жизни, информационные и транспортные перегрузки, нестабильность социально-экономического положения и др. Их преодоление настоятельно требует формирования целостной стратегии и программы действий в области демографического развития, в том числе и в направлении изменения количественных и качественных параметров населения в настоящем и будущем.
Основными показателями благосостояния населения являются прежде всего доходы населения. Они же составляют основу реального уровня жизни. В республике наметились положительные тенденции, связанные с ростом денежных и реальных располагаемых доходов населения, заработной платы и пенсий, среднегодовой рост которых составил соответственно 36 %, 8,5 %, 40 % и 27 %. Однако параллельно с этим постоянно растет и величина прожиточного минимума - около 22 % в среднем за год. В результате - почти 40 % населения имеет доходы ниже прожиточного минимума, а это почти 400 тыс. человек.
В структуре использованных денежных доходов домашних хозяйств доля потребительских расходов составила более 90 % (справочно: в домохозяйствах, имеющих 3 детей до 16 лет - 99 %). Наиболее затратной статьей в потребительских расходах составляют расходы на питание - 42 %. Качество питания населения не соответствует рациональным медицинским нормам. Фактическое потребление хлебопродуктов и картофеля в настоящее время превышает рациональные нормы соответственно на 20 % и 5 %. Одновременно наблюдается значительное недопотребление белковосодержащих продуктов: мяса и мясопродуктов почти на 50 %, яиц - на 30 %, овощей и бахчевых - на 35 % от рациональных норм.
Активно происходит процесс расслоения общества по уровню доходов. Практически не меняется отраслевая дифференциация заработной платы. Разрыв между отраслями с самой высокой (финансы, кредит, страхование) и самой низкой (сельское хозяйство) заработной платой составляет почти 5 раз. Продолжает сохраняться и территориальная дифференциация средней заработной платы работников. Если в 2000 г. размах вариации среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников составлял 2,6 раза (от 618 руб. в Большеигнатовском районе до 1587 руб. в г. Рузаевка), то в 2003 г. он увеличился до 3 раз. Среднегодовой прирост заработной платы по городам и районам республики различается на 26 % и колеблется от 35,4 % в Ковылкинском до 61,4 % в Кочкуровском районе. По данным Госкомстата Республики Мордовия в 2003 г. в 4 муниципальных районах (Ардатовском, Большеигнатовском, Дубенском и Ковылкинском) с общей численностью населения более 86 тыс. (почти 10 % всего населения) среднемесячная заработная плата ниже прожиточного минимума.
Анализ только нескольких основных индикаторов, характеризующих качество жизни населения в муниципальных районах республики, дает основание сделать вывод о том, что развитие человеческого потенциала пока не является главной целью муниципальной деятельности. Основные направления развития человеческого потенциала на местном уровне представляются как компоненты социальной сферы: уровень материального благосостояния; занятость, условия труда и отдыха; обеспечение жильем и бытовые условия; условия воспитания, образования и здравоохранения; возможности освоения духовных ценностей; доступность участия в управлении общественными делами.
Существует несколько подходов, которые обеспечивают определение целей стратегического управления территорией. К числу наиболее часто применяемых следует отнести формулирование целей через выявление основных проблем в развитии муниципальных образований, которые идентифицируются в процессе социально-экономического анализа и оценки имеющегося потенциала. Такой подход чаще всего приводит к формализации трех групп стратегических целей: социального развития, экономического развития, градостроительного развития. Каждый блок целей в последующем находит свое отражение в соответствующем разделе концепции и стратегии (программе) социально-экономического развития муниципального образования.
Другим подходом может служить построение целевой модели в виде древовидного графа - дерева целей, представляющего собой структурированную, построенную по иерархическому принципу совокупность целей стратегического управления муниципальным образованием. В дереве целей выделяется генеральная цель («вершина дерева»), которая сформулирована выше. Далее определяются подчиненные ей подцели первого, второго и последующих уровней. Декомпозиция главной цели осуществляется по следующим принципам:
- реализация подцелей каждого последующего уровня является необходимым и достаточным условием достижения цели предыдущего уровня;
- количество уровней декомпозиции зависит от масштабов и сложности поставленных целей;
- при формулировании целей разных уровней следует описывать желаемые результаты, а не способы их достижения;
- подцели каждого уровня должны быть взаимонезависимы и невыводимы одна из другой;
- основание дерева целей должны составлять задачи, которые могут быть выполнены определенными способами в среднесрочном периоде (3-5 лет).
Таким образом, эталон качества жизни населения муниципального образования в первом уровне целей может быть представлен целями определенного уровня жизни, достигаемого в конкретном временном горизонте, целями образа жизни и целями здоровья населения. В свою очередь уровень жизни во втором уровне целей будет определяться реальными доходами населения, обеспечением продовольствием, предполагающем наличие продуктовых торговых точек и доступного социально-значимого ассортимента товаров, обеспечение жильем, бытовыми и жилищно-коммунальными услугами и т д. Цели образа жизни на следующем уровне формализуются в конкретные подцели занятости заселения, безопасности и общественного порядка, уровня образования и др. В свою очередь, цель здоровья населения (характеризуемая средней продолжительностью жизни, рождаемостью и смертностью, заболеваемостью в разрезе возрастных групп), зависит от качества питания, качества жилья, доступности физкультуры и медицинского обслуживания. Сопоставляя эталонные и фактические показатели можно определить приоритетность целей и количество ступеней дерева целей.
Кроме того, второй уровень дерева целей может формироваться по отраслевому принципу, что облегчит сопряжение целей и задач с конкретными исполнителями. На этом уровне могут быть формализованы цели развития экономики, цели развития социальной сферы, цели жилищного строительства, цели развития жилищно-коммунальной сферы, цели укрепления правопорядка, цели экологической защищенности среды и др.
Таким образом, ориентация управленческих решений на динамический рост показателей качества жизни населения, при которой постоянно сопоставляются и оцениваются степень их дифференциации, направление динамики (положительной или отрицательной), причины наблюдаемых сдвигов и, в соответствии с этим, определяются какими должны быть ключевые направления совершенствования социально- экономической политики муниципальных образований с точки зрения скорейшего достижения намеченных целей. Именно это должно стать главной целью в деятельности управленческих служб разного уровня - от административных органов муниципального значения до властных и законодательных органов региона и всей страны.
Опубликовано при финансовой поддержке РГНФ в рамках темы 03-02-00-239 а/в