Авторы выделяют 2 уровня применения льгот в практике пенсионного обеспечения: во-первых, институт льготных пенсий, во-вторых, предоставление различного рода гарантий при соблюдении определенных условий.
Первый уровень работает самостоятельно, что касается второго уровня, то допустимо применение его правил как в составе первого, так и при предоставлении пенсий на общих основаниях.
Таким образом, говоря о льготном пенсионном обеспечении, необходимо выделять пенсии профессионального плана и выплаты социальной ориентации.
Институт льготных пенсий является специфическим механизмом защиты работников в производствах с вредными и опасными условиями труда, т.е. там, где имеется угроза нанесения вреда здоровью в связи с наличием на рабочих местах профессиональных рисков.
В СССР после событий 1917 года отказавшись от института социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, базирующегося на системе индивидуального определения утраты трудоспособности на производстве, были вынуждены применить заменитель системы в виде льготного пенсионного обеспечения.
Так льготные пенсии были установлены в Законе СССР «О государственных пенсиях» от 14.07.1956 г. ст. 9-12., правопреемником которого является современное законодательство.
В перспективе льготное пенсионное обеспечение планируется перевести в сферу профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения, учитывающие особенности труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающие ответственность работодателей за условия труда на производстве.
Анализ действующих нормативных актов показывает наличие двух статей регулирующих порядок установления льготных пенсий и определяющих круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение, в частности ст. 27-28 Закона «О трудовых пенсиях в РФ».
Согласно этому Закону наряду с пенсиями по старости, назначаемыми мужчинам по достижении 60 лет, женщинам - по достижении 55 лет при требуемом страховом стаже не менее 5 лет, установлено досрочное пенсионное обеспечение.
При наличии специального стажа работы (в диапазоне от 7 до 25 лет) в определенных производствах, профессиях и должностях пенсии назначаются со снижением общеустановленного возраста на 5-10 и более лет.
В структуре досрочных пенсий выделяют пенсии, предоставляемые независимо от возраста при наличии требуемого стажа работы в определенных сферах, в частности медицинским и педагогическим работникам.
Практика показывает, что наибольший удельный вес занимают пенсии, предоставляемые на основании Списков № 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение. Основанием для установления льготных пенсий по условиям труда является принадлежность работника к профессии, включенной в списки, дающие право на досрочный выход на пенсию. В настоящее время насчитывается около 1700 наименований профессий и должностей, дающих право на получение льготных пенсий. Почти 60% рабочих мест приходится на металлургию, машиностроение, химическую и нефтехимическую промышленность. По оценкам специалистов на 30% включенных в списки рабочих местах могут иметься относительно нормальные условия труда. При этом наблюдается процесс непрерывного роста численности получателей льготных пенсий. Масштабы предоставления пенсий за работу с особыми условиями труда не имеют аналогов в мировой практике.
Одной из основных причин, объясняющей наметившуюся тенденцию роста числа льготных пенсий является отсутствие выработанного механизма их оплаты. При любом количестве работников, претендующих на льготы, страховой тариф для работодателей, один и тот же (28 % от фонда оплаты труда). То есть у работодателей есть возможность через льготы решать вопросы по укомплектованию трудовыми ресурсами производств с вредными и опасными условиями труда, не принимая никаких мер по их улучшению, что порождает необоснованное распространение льготного пенсионного обеспечения.
Объемы финансовых затрат на выплаты льготных пенсий достигают 30 % бюджета ПФР.
Методика подсчета размера пенсий сверх требуемого стажа наглядно демонстрирует стимулирующую функцию. В случае, когда требуемый для льготной пенсии стаж превышает 20, 25 лет, соответственно для женщин и мужчин, подсчет ведется исходя из 20, 25 лет. К примеру, медицинским работникам, осуществляющим трудовую деятельность в городе, требуемый специальный стаж составляет 30 лет, стажевой коэффициент устанавливается в размере 0,65 для женщин и 0,60 (0,55 при 20 и 25 годах) для мужчин. На наш взгляд, требуемый специальный стаж должен играть решающую роль в формуле расчета до возникновения права на пенсию на общих основаниях.
Рассмотрим подробнее порядок финансирования льгот в системе пенсионного обеспечения.
Льготные пенсии имеют ту же структуру, что и пенсии, предоставляемые на общих основаниях, т.е. базовая часть финансируется из федерального бюджета, страховая - из бюджета ПФР. Таким образом, получателям льготных пенсий страховая часть выплачивается на 5-10 лет дольше.
Необходимо обратить внимание и на вновь введенный показатель - ожидаемый период выплаты пенсии (ОПВП). При досрочном назначении пенсий применяется тот же ОПВП, который устанавливается при назначении пенсии на общих основаниях. Т.е. если буквально понимать значение ОПВП возможна ситуация, при которой в случае приобретения права на пенсию по старости на общих основаниях, ее страховая часть будет уже выплачена. Таким образом, справедливо возникает вопрос о том, какой размер пенсии будут получать лица после истечения срока ОПВП и что будет с недополученными суммами пенсий, что также возможно. На наш взгляд это очень актуальный вопрос и требует дополнительного исследования.
Считаем, что льготные пенсии должны иметь самостоятельную структуру, так наличие обязательной базовой части, противоречит принципам льготного пенсионного обеспечения. Категорию «льготные пенсии» авторы относят к дополнительной пенсионной модели.
Таким образом, в период получения досрочной пенсии мы предлагаем выплачивать лишь страховую часть. Для финансирования следует вводить дополнительный тариф.
Также необходимо обратить внимание на то, что к льготным пенсиям применяются те же повышения, что и к пенсиям на общих основаниях, так, имеет место ситуация, когда к льготе применяется еще одна своего рода льгота ранее общеустановленного срока. То есть на практике можно применить не только одно льготное условие, но и их сочетание.
Новые нормативные правовые акты, регулирующие нормы пенсионного обеспечения предусматривают установление надбавки на иждивенца получателям двух пенсий к обеим пенсиям. При этом право на получение двух пенсий само по себе является льготой. Данной категории предоставляются трудовая и государственная пенсии (схема 1). Что касается трудовой пенсии, то надбавка применяется к ее базовой части, финансируемой из федерального бюджета (450+150 руб. на 01.01.2002 г.).
Принцип формирования государственной пенсии заключается в том, что ее размер исчисляется в процентном отношении от базовой части трудовой пенсии, которая в свою очередь устанавливается в повышенном размере.
Размеры государственных пенсий могут варьироваться в пределах от 150 до 300% базовой части трудовой пенсии по старости. То есть если в качестве примера взять пенсию, устанавливаемую в размере 200% и при наличии одного нетрудоспособного члена семьи, то получаем:
(450+150)*200%=1200 руб.,
тогда как без иждивенца:
450*200%=900 руб.
Таким образом, законодательство увеличивает государственную пенсию на 300 рублей и трудовую на 150 рублей (суммы по состоянию на 1 января 2002 года) на одного иждивенца. Следует пояснить, что государственная пенсия также финансируется из федерального бюджета. То есть на практике имеет место ситуация, когда из одного источника на одного и того же иждивенца несколько раз применяется льгота, при этом нередки случаи, когда сами дети получают пенсию.
Схема 1. Порядок финансирования льготы на иждивенца
Право на повышение имеют оба родителя, в то же время, общее количество иждивенцев, за счет которых возможно увеличить базовую часть, ограничивается тремя.
Размеры государственных пенсий могут варьироваться в пределах от 150 до 300% базовой части трудовой пенсии по старости. То есть если в качестве примера взять пенсию, устанавливаемую в размере 200% и при наличии одного нетрудоспособного члена семьи, то получаем:
(450+150)*200%=1200 руб.,
тогда как без иждивенца:
450*200%=900 руб.
Таким образом, законодательство увеличивает государственную пенсию на 300 рублей и трудовую на 150 рублей (суммы по состоянию на 1 января 2002 года) на одного иждивенца. Следует пояснить, что государственная пенсия также финансируется из федерального бюджета. То есть на практике имеет место ситуация, когда из одного источника на одного и того же иждивенца несколько раз применяется льгота, при этом нередки случаи, когда сами дети получают пенсию. Право на повышение имеют оба родителя, в то же время, общее количество иждивенцев, за счет которых возможно увеличить базовую часть, ограничивается тремя.
Для устранения рассмотренной социальной несправедливости авторами предлагается учитывать в расчете пенсии льготу на иждивенца в следующем порядке:
- во-первых, одному родителю, на иждивении которого находится ребенок;
- во-вторых, к одной пенсии (наиболее выгодной);
- в третьих, на всех нетрудоспособных членов семьи без ограничения их количества.
Надбавки, повышения и др. различного рода выплаты должны финансироваться из федерального бюджета. Нам не ясна логика законодателя, применяющего надбавку на иждивенца к базовой части пенсии. Считаем, что дифференцировать базовую часть пенсии в зависимости от определенного рода условий несправедливо. Она должна быть единой и гарантироваться всем застрахованным лицам в равной мере при соблюдении единых условий. Различного рода увеличения суммы пенсии предлагаем выделять отдельной статьей с указанием основания предоставления льгот.
Своего рода льготой является сохранение страховой части пенсии при смене группы инвалидности. Сам факт сохранения страховой части пенсии не лишен логики, но если рассматривать эту процедуру в совокупности, то имеет место нарушение страхового принципа. Таким образом, изначально неверно заложен принцип определения страховой части пенсии.
Рассмотренная система льгот, применяется как к льготным пенсиям, так и к пенсиям, предоставляемым на льготных основаниях.
Необходимо отметить, что действующая система льготного пенсионного обеспечения стала массовой правовой формой компенсации профессиональной утраты трудоспособности. Применяемый механизм назначения льготных пенсий был адекватен при социалистической модели распределительных отношений, когда основная часть затрат ложилась на общество, а предприятия не несли ответственности за ущерб нанесенный здоровью работников. Эта система не позволяет объективно оценивать затраты на воспроизводство рабочей силы на уровне предприятий, не побуждает работодателей совершенствовать условия и охрану труда, а порядок финансирования, в свою очередь способствует расширению круга лиц, имеющих право на назначение льготных пенсий.
Существующая система приходит в противоречие и с демографической ситуацией. При сохранении нынешней динамики в ближайшие годы удельный вес трудящихся, на которых будет распространяться право на льготное пенсионное обеспечение, составит в целом по промышленности более 20 %, а по отдельным отраслям - 50-80 %. И это на фоне общей тенденции к старению населения. По прогнозам специалистов к 2010 году трудовые ресурсы будут на 50 % состоять из работников старше 40 лет. Масштабное предоставление льгот в данной ситуации станет невозможным.
Следует отметить, что проведение реформы льготного пенсионного обеспечения обусловлено также и необходимостью создания современной национальной системы охраны труда, для чего требуется перенос акцентов с компенсационных методов на методы профилактики и реабилитации. В настоящее время охраны труда практически отсутствует, устаревшие на 70-90 % производственные фонды, низкие размеры заработной платы, высокий процент безработицы способствуют сокращению инвестиций в оздоровление производственной среды на фоне роста интенсивности труда в ряде производств. Необходимо применять рыночные механизмы защиты, в числе которых страхование от несчастных случаев на производстве, развитые системы реабилитации и др.
Система льготного пенсионного обеспечения в существующем виде могла функционировать только в социалистической системе при широко развитых общественных фондах потребления и перераспределения. В экономике с развитыми рыночными отношениями, в основе которых лежат принципы индивидуальной ответственности работодателей за утрату трудоспособности наемных работников, а также равенство прав на пенсионное обеспечение и обязанностей по уплате пенсионных страховых взносов, применение действующей сегодня системы льготного пенсионного обеспечения попросту невозможно. Никто не вправе устанавливать какие-либо привилегии одним категориям застрахованных за счет других.
В заключение считаем необходимым отметить, что успех реформирования льготного пенсионного обеспечения может быть достигнут только в комплексе взаимоувязанных мер по совершенствованию общей модели пенсионного обеспечения, системы заработной платы, налоговой системы на основе создания новых институциональных форм социальной защиты, которые ранее отторгались социалистической моделью развития общества и экономики.