Scientific journal

Modern high technologies

ISSN 1812-7320

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 0,940

В условиях ограниченности государственных ресурсов, механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) является одним из главных альтернативных инструментов, применение которого может обеспечить необходимую финансовую базу для создания, модернизации и эксплуатации различных промышленных, инфраструктурных и социально-значимых объектов. Использование механизма ГЧП в первую очередь направлено на повышение эффективности взаимодействия государства и частного сектора на принципах взаимовыгодности данного сотрудничества.

Общепринятая практика государственно-частного партнерства включает в себя множество форм и видов взаимодействия. Есть ряд форм ГЧП, применение которых в Республике Казахстан не требует существенных изменений в законодательстве, конечно при условии соблюдений основных принципов ГЧП. Более подробно рассмотрим основные виды ГЧП в действующем законодательстве (табл. 1).

Из пяти наиболее распространенных форм ГЧП, две (контракты на представления услуг и на управление содержание) могут быть реализованы и при действующем законодательстве.

Такие формы как «Контракт на эксплуатацию и содержание» и «Контракт на строительство-эксплуатация-владение и выведение из государственного сектора» на данный момент нуждаются в улучшении правовой поддержки. При этом, потенциал их использования на данный момент в Казахстане невелик. Первая форма использует видоизмененные принципы доверительного управления и управляющей компании и по многим причинам пока не актуальна в реалиях казахстанской экономики, вторая в виду своей особой специфики (промежуточная форма между концессией и приватизацией) представляется достаточно сложной для реализации. Каждая из представленных форм имеет свои сильные и слабые стороны (табл. 2).

Таблица 1

Виды ГЧП в действующем законодательстве

Таблица 2

Преимущества и недостатки основных видов ГЧП

Наиболее актуальной формой ГЧП как в Казахстане, так и в других странах мира является концессия (несущая принцип полного инжиниринга). Причина этому – наилучшая сбалансированность распределения рисков в концессионных соглашениях, по сравнению с другими формами. И именно на концессию ставят наибольшие ставки в развитии самого принципа ГЧП. Кроме этого, анализируя как мировой опыт, так и политику государства РК в данном вопросе можно утверждаться, что несмотря на наличие большого разнообразия форм ГЧП, в большинстве своем активные действия государства направленны именно на развитие механизма концессии, по сути, развитие государственно-частного партнерства в Казахстане на данный момент – это преимущественно развитии концессионного механизма.

Концессия является одним из ярких примером специфической формы сотрудничества между государством и частным партнерством, получает все большее распространение в мире и является наиболее актуальным механизмов государственно-частного партнерства для Казахстана. Большая популярность механизма концессии во взаимодействии государства и частного сектора объясняется наиболее сбалансированным распределением рисков при данном виде сотрудничества по сравнению с другими формами ГЧП. Использование механизма концессия в Казахстане, как правило, связанно с развитием инфраструктурных отраслей, остро нуждающихся в притоке частных инвестиций и качественного управления. Первое использование инструмента концессии в Казахстане дотируется 2005 годом, когда был заключено первое концессионное соглашение по реализации проекта «Строительство и эксплуатация новой железной линии Станция Шар-Усть-Каменогорск». На данный момент в Казахстане реализуется 6 концессионных соглашений (табл. 3).

Общий объем заявленных инвестиций по данным шести проектам превышает 76 млрд. тенге. Основным направлением инвестиций в рамках данных проектов является развитие транспортной и энергетической инфраструктуры. Отдельно следует выделить проект по строительству и эксплуатации комплекса детских садов в Караганде. Несмотря на то, что использование механизма концессии получило наибольшее распространение в инфраструктурных проектах, имеется значительный потенциал его использования и в других сферах социально-экономической жизнедеятельности государства, о чем свидетельствует обширный зарубежный опыт.

Таблица 3

Перечень заявленных концессионных проектов в Республике Казахстан

При более детальном анализе реализации концессионных проектов можно выделить как положительные, так и негативные стороны. Так, реализация пилотного концессионного проекта по строительству и эксплуатации новой железнодорожной линии «Станция Шар-Усть-Каменогорск» позволила расширить сразу несколько узких мест в транспортной инфраструктуре РК. Соединив крупный железнодорожный узел Рудного Алтая кратчайшим путем с транзитной магистралью «Турксиб» в районе станции Шар и обеспечив выход Восточного Казахстана в другие регионы Республики, реализация проекта позволила снизить дальность перевозок по сравнению с существующим ранее маршрутом на 311 км, и устранить необходимость прохождения двойного таможенного контроля и проезда по территории России. Доставка пассажиров и грузов ускорилась на 12–14 часов. Также важен и социальный эффект от реализации данного проекта, выражающийся в увеличении объема пассажирских перевозок.

Реализация проекта, безусловно, положительно повлияла на развитие инфраструктуры страны в целом и ее экономического потенциала, но сам процесс реализации был сопровожден рядом трудностей. Стоимость проекта несколько раз менялась, а используемый механизм финансирования, когда большая часть от суммы финансирования обеспечивалась облигационным займом, оказался недостаточно эффективным и также несколько раз подвергался изменениям. Первоначально, государственное поручительство по облигациям «Досжантемиржолы» (оператора проекта) предоставлялось только на период строительства объекта. В результате чего держатели облигаций не были защищены от риска дефолта концессионера в период эксплуатации объекта, что существенно снижало привлекательность облигаций, выпущенных в рамках проекта (2). Только с 2007 года, после почти двух лет с момента подписания соглашения, правительство изменило условия по облигационным займам концессионера, продлив его на весь период обращения долговых бумаг, вплоть до окончания срока концессии в 2028 году.

Схожие проблемы в разных масштабах сопутствовали реализации и других проектов в рамках соглашений концессии. Так, начало основной части реализации проекта строительства и эксплуатации газотурбинной электростанции в городе Кандыагаш планировалась на конец 2011 года, но в виду ряда финансовых и административных проблем строительство еще не началось (1). По проекту «Строительство и эксплуатация железнодорожной линии «Ералиево-Курык»» сроки начала строительства еще и не определены. Безусловно, данные проекты будут реализованы, но наличие ряда финансовых и административных проблем тормозит их развитие, а следовательно несет за собой дополнительные издержки и отрицательно сказывается на развитии самого механизма концессии и что не маловажно, степени доверия населения и бизнес-среды к подобному виду сотрудничества.

Использование механизма концессии в Казахстане не останавливается на реализации данных шести проектов, на стадии планирования по схеме концессии находятся порядка 10 проектов с общим объемом предполагаемых инвестиций в строительство более 700 млрд. тенге, среди которых:

1. Строительство и эксплуатация ж/д вокзала на станции Мангышлак (Тамак);

2. Строительство и эксплуатация а/д в г. Актау;

3. Расширение Актауского международного морского торгового порта;

4. Строительство и эксплуатация комплекса детских садов в г. Темиртау;

5. Строительство и эксплуатация БАКАД;

6. Реконструкция а/д Алматы-Капшагай;

7. Реконструкция и эксплуатация а/д Астана-Караганда;

8. ИТПС и эксплуатация а/д Астана-Щучинск;

9. Строительство и эксплуатация ТЭЦ-4 в г. Караганды;

10. Строительство и эксплуатация детских садов в ВКО.

Как видно из представленного перечня, большая часть проектов планируется к реализации в сферах транспортной и энергетической инфраструктуры и в меньшей степени в социальной сфере, причем как видно развитие проектов социальной сферы ограничено дошкольными учреждениями.

В целом можно сказать, что на данный момент развитие механизма ГЧП, преимущественно за счет внедрение механизма концессии имеет место трех секторах экономики.

В свою очередь развитие механизма концессии в разных секторах экономики страны имеет свои особенности.

Транспортная инфраструктура. Как было сказано выше, большая часть реализуемых и планируемых к реализации проектов в рамках концессии направленны на развитие составляющих транспортной инфраструктуры страны. Но если развитие железнодорожной и авиационной инфраструктуры начало основываться на механизме концессии, то эффективность использования концессии в развитии дорожной инфраструктуры оставляет желать лучшего. Причина этому кроется в особенностях данного вида инфраструктуры в Казахстане, кроющиеся в низкой интенсивности движения транспорта по автодорогам Казахстана, их высокой протяженности и необходимость обеспечения максимально низкого тарифа для населения. С другой стороны текущие состояние автодорог можно охарактеризовать как неприемлемое, потребность в инвестициях для реконструкции автодорог превышает 2 трлн. тенге (или около 12 млрд. долларов США) [3].

Несмотря на то что среди заявленных выше проектов половина направлена на развитие именно дорожной инфраструктуры, их реализация на данный момент затруднена, а по таким проектам, как строительство и реконструкция автодорог Астана-Караганды, Алматы-Хоргос, Алматы-Капшагай и БАКАД проведенные конкурсы не выявили потребителей.

Реализация проектов в других отраслях транспортной инфраструктуры также сопровождены различными трудностями. Были расторгнуты договора концессии по проектам строительства ж/д Коргас-Жетиген и электрификации ж/д Макат-Кандыагаш. По проекту строительства и эксплуатация х/д вокзала на станции Мангышлак (Тамак) какие либо работы не могут начаться в виду отсутствия единой позиции на данный проект со стороны его непосредственных участников и ответственных органов АО «Казахстан Темир Жолы» и Министерства транспорта и коммуникаций. Развитию механизма концессии в транспортном секторе также мешает и причина правового характера, а именно правовая коллизия, возникающая по поводу размера тарифов на услуги концессионеров между законом по концессии и законами регулирующими естественные монополии в РК. Отдельной проблемой следует выделить влияние срока реализации концессионного проекта на реализацию более масштабных проектов, так достаточно затруднена реализация проекта строительства и эксплуатации а/д Ташкент-Шымкент на проекте Западная Европа-Западный Китай и ж/д линию Ералиево-Курык от начала 2-ой фазы Кашаганского месторождения. При этом значение данных проектов на реализацию транзитного потенциала Республики и развития экономики страны в целом не вызывает сомнений.

Коммунальный сектор Республики Казахстан остро нуждается в притоке инвестиций. Так по водоснабжению капитального ремонта или замены требует свыше 30 тыс. км сетей, а необходимость в строительстве новых сетей оценивается на сумму в 443,7 млрд. тенге. По газоснабжение наблюдается низкий коэффициент покрытия населенных пунктов газоснабжением (порядка 9%), теплоснабжение характеризуется высокой потерей тепловой энергии (14,3% или 10606,9 тыс. Гкал), а в электроснабжении также на лицо ряд крупных проблем, в первую очередь потребность в ремонте 145 тыс. км., что составляет 73% всех сетей Казахстана. Проблемы жилищного строительства можно выделить в отдельную категорию. На данный момент требуется свыше 100 млн. кв. м жилья. Проблемы в жилищно-коммунальном хозяйстве страны несут огромное негативное социальное влияние.

При этом, анализ текущей ситуации в плане использования механизмов ГЧП в данном направлении неутешителен. По сути, кроме нескольких проектов в энергетике (которые к тому же находятся в подвешенном состоянии, о проблемах строительства газотурбинной электростанции в г. Кандыгаше было сказано выше, строительство ТЭЦ-4 не может выйти из стадии выбора строительной компании и решение финансовых вопросов), концессионных проектов не инициировались. Причины подобной ситуации во много кроятся в проблемах правового порядка (ограничение на концессию в других законах, пресловутая проблема установления ставки тарифа для концессионеров).

При этом, следует отметить и ряд позитивных движений к активизации концессионного механизма в реализации жилищно-коммунальных проектов за последние годы. Так в отраслевых программах развития данного сектора (преимущественно Ак булак) имеются положения по применению механизмов ГЧП, кроме этого следует отметить активность ЕБРР заключающуюся в технической помощи по проекту водоснабжения в городе Шымкент (на основе доверительного управления) и заключении ряда меморандумов об использовании средств технической помощи на проведение оценки финансового, технического состояния водоканалов и разработке ТЭО проектов в городах Семей, Тараз, Актау и Петропавловск. Также АДСиЖКХ были определены пилотные города, где будут реализованы проекты по развитию водоснабжения по механизму ГЧП.

Социальная сфера. В плане развития здравоохранения, главная причина необходимости использования механизмов ГЧП и концессии в частности заключается в дефиците больничных мест, на данный момент для полной обеспеченности населения необходимо 45000 койко-мест или порядка 500 больниц.

Основным ограничением развития государственно-частного партнерства в данном направлении являются правовые и технические ограничения, в частности отсутствие нормативов на расходование бюджетных средств на содержание и текущий ремонт объектов здравоохранения (при том, что на строительство объектов здравоохранения за следующие 8 лет, до 2020 года планируется потратить 20 млрд. долларов США) [4].

В свою очередь развитие концессии в сфере здравоохранения на данный момент заметно активизировалось, наблюдается активная заинтересованность представителей отраслевых министерств (Минздрава) имеется существенная техническая помощь со стороны консультантов Всемирного банка, Евросоюза, ЮСАИД и главное на данный момент с их помощью разрабатываются проекты по строительству многопрофильных больниц в Караганде, Кошетау и Усть-Каменогорске.

Сфере образования также свойственен дефицит спец. зданий. Необходимо порядка 245 школ и 2700 детских садов почти во всех областях Казахстана. Но как мы видим из представленной выше информации, в Республике уже планируются к реализации проекты по строительству дошкольных учреждений, в частности в Караганде и Темиртау. Будущие перспективы также можно назвать достаточно оптимистичными. В перспективе, до 2019 года планируется построить 123 школы и 1000 детских садов (по 125 единиц на 320 мест каждый ежегодно), в планах значится и постройка с помощью концессии общежитий (пока только Общежития Казахского национального медицинского университета им.С.Д.Асфендиярова). Финансирование пока что ориентировочно, но уже установлено. На данный нужды планируется выделить 112 млрд. тенге на строительство школ и 493 млрд. на детские сады [5].

В целом перспективы развития механизма ГЧП и концессии в частности в сфере образования достаточно высоки, но определенные проблемы уже начали возникать при планировании строительства школ (имеются ограничения на передачу в концессию школ). Затормаживает развитие ГЧП в данной сфере и отсутствие инициативы со стороны Министерства образования.

В целом развитие концессии в приоритетных отраслях экономики Республики Казахстан на данный момент носит несистемный характер. Несмотря на то, что уже имеются положительные примеры сотрудничества государства и частного сектора дальнейшее развитие механизма концессии характеризуется слабыми темпами. Ряд проектов был приостановлен в виду несоблюдения договоров, некоторые проекты не могут пройти стадию выбора поставщиков, и участников. По некоторым не выработана единая позиция заинтересованных органов, степень подготовки других затруднительно оценить. При этом есть и положительные тенденции, завершение заявленных ранее концессионных проектов позволили улучшить транспортную инфраструктуру страны, многообещающим выглядят планы по использованию механизма концессии в сферах образования и здравоохранения. К основным проблемам развития механизма концессии в Казахстане можно отнести как несовершенства экономико-правовой основы развития ГЧП, так и ряд таких факторов, как отсутствие стандартов по использованию энерго-эффективных и ресурсосберегающих технологий при строительстве объектов, отсутствие нормативов на расходование бюджетных средств на содержание и текущий ремонт объектов здравоохранения, отсутствие долгосрочного тарифа.

Кроме этого следует отметить, что существует проблемы как привлекательности ряда инфраструктурных проектов (особенно в автодорожной отрасли), так и проблемы завышенных требований потенциальных инвесторов, что нарушает баланс интересов государства.